Non è vero che “è così in tutti i paesi”

Nel corso di un recente dibattito televisivo sulla riforma costituzionale, in risposta al professor Zagrebelsky che criticava la composizione del nuovo senato costituito in massima parte da membri dei consigli regionali autoeletti e mantenuti nella carica amministrativa, il presidente del consiglio affermava perentoriamente che “è così in tutti i paesi” e indicava come esempi la Francia e la Germania.
Chiarita nella circostanza da Zagrebelsky la profonda differenza esistente fra i termini della partecipazione dei “lander” alla composizione del “bundesrat” tedesco e quanto previsto nel nostro progetto di riforma, per la Francia va rilevato che i senatori, pur non risultando eletti direttamente dal popolo, sono tuttavia votati da un vasto corpo elettorale composto da oltre 150.000 amministratori in rappresentanza delle comunità territoriali e non invece solo da qualche centinaio di consiglieri regionali. Va altresì rilevato che, con legge organica 28.3.2014 n.125, in Francia è stato sancito il divieto di cumulo del mandato parlamentare con ogni altra carica nel governo regionale e locale, essendosi ritenuto poco compatibile il mandato locale con i compiti parlamentari. Il richiamo al sistema francese si dimostra quindi errato e controproducente, per questo aspetto, in rapporto alla riforma costituzionale sottoposta a referendum.
Sarebbe utile sapere a quali altri paesi si riferisse Renzi nell’affermare che “è così in tutti” poiché, a parte l’Austria dove vige un sistema ispirato al modello federale tedesco, non risultano altri paesi in cui il senato sia espressione dei governi locali.
Merita invece di essere segnalato un lontano ma non irrilevante riferimento storico. La costituzione americana del 1787 stabiliva (Art.1, Sez.3) che il senato federale fosse composto di due senatori per ogni stato, eletti dal parlamento locale (“chosen by the Legislature thereof”). Ne risultò un tale scandaloso e così diffuso sistema di “legislative corruption” con un così indecente mercato di accordi sottobanco, scambi illeciti e irriferibili favori privati (“senatorial elections ‘bought and sold’, changing hands for favors and sums of money rather than because of the competence of the candidate”) per cui nel 1913 si dovette approvare una modifica costituzionale concretatasi nel 17° emendamento, in virtù del quale oggi il senato USA è composto di due senatori per ogni stato eletti dalla popolazione dello stato (“elected by the people thereof”). Giusto il contrario di quanto si vorrebbe fare da noi.

 

 

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LA SCELTA DI PARISI

Il professor Arturo Parisi, già senatore e ministro, si è schierato pubblicamente per il “sì” al prossimo referendum costituzionale ritenendo realizzate nella progettata riforma le principali tesi ispiratrici della coalizione dell’Ulivo, quali definite nella piattaforma programmatica proposta da Romano Prodi nel dicembre 1995. Parisi si riferisce in particolare alla tesi numero 4, con cui si sarebbe inteso realizzare l’eliminazione del bicameralismo.
La richiamata piattaforma programmatica, che non ha mai formato oggetto di una specifica approvazione delle forze componenti dell’Ulivo, si articolava in 88 tesi, espressione di altrettante direttive di azione politica nei vari settori della realtà sociale: dall’organizzazione dello Stato all’economia, alla giustizia, alle relazioni internazionali, alla cultura e all’educazione, alla tutela dell’ambiente, al lavoro e al patto sociale, alla protezione della salute.
In particolare la tesi numero 4, intitolata “Una Camera delle Regioni”, prevedeva “la realizzazione di un sistema di ispirazione federale” tale per cui si richiedeva “un cambiamento della struttura del Parlamento” con la trasformazione del Senato in una Camera delle Regioni, composta da esponenti delle istituzioni regionali che avrebbero conservato le cariche locali. Alla sola Camera dei deputati era riservato il potere legislativo, salvo che per le leggi costituzionali e per quelle di interesse regionale, e così pure il voto di fiducia al governo.
Ora è chiaro che la direttiva in oggetto si rapportava direttamente a quel progetto di governo federalista, frutto di una vera e propria infatuazione, che in quegli anni condizionava in modo determinante il dibattito politico prospettandosi come il modello da perseguire per il futuro sviluppo del paese: e di fatto questa linea, assecondata dall’opinione pubblica e dai media, ispirava all’epoca i programmi dei diversi partiti, più o meno attivamente impegnati a sostegno del cosiddetto federalismo, traducendosi in una legislazione volta a realizzare un notevole ampliamento delle autonomie locali, con eliminazione dei controlli amministrativi, e a determinare un vasto trasferimento di competenze e di poteri dal governo centrale alle regioni. Quella legislazione, culminata nella riforma del titolo V della Costituzione attuata dal centrosinistra nel 2001, fu presentata allora come necessaria per aggiornare le norme costituzionali alle nuove istanze del paese, razionalizzare i rapporti fra le istituzioni, ridurne i costi e venire meglio incontro alle esigenze dei cittadini.
I disastrosi risultati di quella politica sono oggi del tutto evidenti e unanimemente riconosciuti dalle forze politiche, sostanzialmente concordi nel ritenerne necessaria una totale revisione, mentre la prospettiva federalistica appare ormai abbandonata definitivamente. Appellarsi quindi, per sostenere la progettata riforma, ad una tesi a suo tempo elaborata nel contesto di una linea politica rivelatasi fallimentare appare poco comprensibile e in qualche misura persino controproducente.

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Questione di etica ?

La domanda del semplice cittadino non lascia scampo: come può un Parlamento di cui fanno parte 150 deputati eletti in forza di un premio di maggioranza dichiarato costituzionalmente illegittimo rimanere in vita continuando ad operare in pienezza di poteri sino alla naturale scadenza della legislatura? E come può un Parlamento così delegittimato nella sua composizione incostituzionale procedere addirittura a una riforma della Costituzione?
Si cerca di rispondere che si tratta di una questione attinente all’etica politica e che non sempre il buonsenso e la logica comune trovano un riscontro evidente nelle leggi. Ma può essere una valida risposta, almeno in questo caso? La lunga pratica del giudicare mi ha insegnato che nella generalità dei casi il contrasto tra legge e senso comune è solo apparente e si riesce a risolvere con un doveroso più intenso approfondimento interpretativo.
La Corte costituzionale nella motivazione della sua sentenza (n.1/2014) richiama “il principio fondamentale della continuità dello Stato … in particolare dei suoi organi costituzionali, a cominciare dal Parlamento:… le Camere sono organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare.” E a miglior chiarimento aggiunge: “Tanto ciò è vero che, proprio al fine di assicurare la continuità dello Stato, è la stessa Costituzione a prevedere, ad esempio, a seguito delle elezioni, la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti «finché non siano riunite le nuove Camere» (art. 61 Cost.), come anche a prescrivere che le Camere, «anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni» per la conversione di decreti-legge adottati dal Governo (art. 77, secondo comma, Cost.).”
Quindi la Corte costituzionale, nel riaffermare il principio già enunciato in sue precedenti sentenze della continuità degli organi costituzionali, si è data cura di precisarne il fondamento (la necessità e indefettibilità di tali organi), ma altresì il contenuto e i limiti, chiaramente e opportunamente puntualizzati nella successiva esemplificazione, argomentando “ad esempio” che “proprio al fine di assicurare la continuità dello Stato” la Costituzione prevede  dopo le elezioni “la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti  finchè non siano riunite le nuove Camere”, e al medesimo fine prescrive che le Camere, “anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni” per la conversione di decreti-legge in scadenza. Appare perciò chiaro dalla deliberazione della Corte che il richiamato principio di continuità va inteso e applicato con riferimento specifico a situazioni particolari di necessità e di indefettibilità quali quelle esemplificate nella sentenza e tecnicamente ricondotte, ad similitudinem, al concetto di “prorogatio”.
Il fatto stesso che nella seconda parte del suo ragionamento la Corte abbia ritenuto di esemplificare con riferimento a specifiche situazioni di “prorogatio” costituisce la riprova logicamente irrefutabile della correttezza della mia interpretazione: che senso avrebbe altrimenti un tale riferimento nella motivazione della sentenza? Se questo Parlamento, in esito alla declaratoria di incostituzionalità delle previsioni chiave della legge elettorale che ad esso ha dato vita, mantenesse cionondimeno  la pienezza dei suoi poteri sino al punto di poter riformare la Costituzione, l’intero periodo conclusivo della motivazione, partendo da “Tanto ciò è vero…” sino alla fine, dovrebbe ritenersi totalmente privo di significato e perciò superfluo ed anzi fuorviante. Ma ovviamente non è così: e allora anche l’enunciato del precedente paragrafo, per cui “nessuna incidenza è in grado di spiegare la presente decisione neppure con riferimento agli atti che le Camere adotteranno prima di nuove consultazioni elettorali”, non può che intendersi precisamente riferito a quelle attività che il Parlamento resta legittimato ad assumere in ragione del principio di continuità e nel limitato ambito di applicazione di tale principio.
Ma se così è, e quanto fin qui argomentato mi pare ineccepibile, ne consegue che dal 16 gennaio 2014, cioè dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte, questo Parlamento, pur restando in funzione, è legittimato a legiferare solo ed esclusivamente in relazione alle attività inderogabilmente necessarie ad assicurare la continuità dello Stato. Ma allora come ammettere, o anche soltanto concepire sul piano giuridico-costituzionale, che in una situazione tecnicamente comparabile e di fatto assimilata in sentenza a quella delle Camere scadute o sciolte, esso possa procedere ad una riforma della Costituzione? Come configurare una simile prospettiva in un paese che si assuma rispettoso dello stato di diritto?
Ne consegue inevitabilmente che nella vicenda in esame il Parlamento italiano ha operato totalmente al di fuori dei poteri eccezionalmente conferitigli nell’ambito del principio di necessaria continuità istituzionale in virtù del quale, secondo la sentenza della Consulta, esso è mantenuto in vita ed è ammesso a validamente legiferare.
28 maggio 2016

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IL FILO ROSSO: SOGNO-GELLI-CRAXI-BERLUSCONI-RENZI

Può apparire strano che in una fase di grave emergenza sociale ed economica dell’Italia, con milioni di famiglie ormai stabilmente sotto la soglia della povertà, un indice di disoccupazione fra i più alti in Europa e quasi metà dei giovani senza lavoro, una immigrazione incontrollata e largamente incontrollabile, la caduta della produzione industriale con piccole e grandi imprese che chiudono o si spostano all’estero, il dissesto del territorio che settimanalmente colpisce ora l’una ora l’altra regione, la rovinosa evasione fiscale e la corruzione dilagante, il debito pubblico in continua ascesa, certo può apparire strano che in una tale situazione la correzione del cosiddetto bicameralismo paritario sia stata assunta da questo governo a massima urgenza programmatica, come elemento essenziale e non negoziabile di una riforma che ha impegnato prioritariamente per oltre un anno il Parlamento giungendo all’approvazione finale tra evidenti forzature di regolamenti, in tempi strettissimi e rigidamente contingentati, con maggioranze occasionali e a prezzo di gravi spaccature tra le forze politiche e nell’opinione pubblica del paese.
La spiegazione va individuata in quel “fil rouge”, in quella striscia continua che, ora visibile ora sotto traccia, percorre e in parte inquina tutta la nostra storia repubblicana dal referendum istituzionale ad oggi: l’attacco al sistema della democrazia parlamentare.
E’ del tutto evidente che il contesto pluripartito e pluralistico che prende vita dalla Costituzione del 1948 determina la sostanziale rottura di quel consolidato equilibrio dei diversi gruppi di potere che avevano fin allora retto il paese senza soluzione di continuità dal giorno della sua unificazione, accordandosi con il regime fascista durante il ventennio. Una Costituzione che mette il valore del lavoro alla base del nuovo ordinamento, che afferma la pari dignità sociale e l’eguaglianza di tutti i cittadini, che impone inderogabili doveri di solidarietà, che promuove la partecipazione dei lavoratori all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, che sancisce il diritto di sciopero e formalizza l’organizzazione sindacale, che limita la proprietà privata allo scopo di assicurarne la funzione sociale, che riconosce ai cittadini il diritto a concorrere attraverso i partiti alla determinazione della politica nazionale, è tale da produrre un effetto dirompente nella società italiana e da rendere perciò comprensibili atteggiamenti di rifiuto da parte di una fascia pur minoritaria della popolazione legata ai vecchi schemi di potere e impegnata alla salvaguardia del propri interessi ed, eventualmente, al ristabilimento delle sue precedenti posizioni di privilegio.
Intanto l’Italia progredisce  in fretta. Dopo la ricostruzione postbellica, la riforma agraria segna la fine dei latifondi. Nei due successivi decenni l’impetuoso sviluppo industriale cambia il quadro dei rapporti sociali portando in primo piano il fattore lavoro e con esso  il ruolo dei sindacati. Si realizza l’obiettivo lungamente perseguito dell’alfabetizzazione di massa. Si apre per un gran numero di famiglie la prospettiva della casa in proprietà. La mobilità interna, fortemente incentivata dalla nuova rete autostradale, promuove con l’intenso flusso migratorio dal sud al nord del paese una più incisiva integrazione delle diverse aree regionali. La rapida espansione del nostro sistema economico, che giunge a classificare l’Italia al quinto posto nel mondo, ha come conseguenza sul piano interno la fuoriuscita dalla povertà della grande maggioranza della popolazione e un buon livello di benessere diffuso. E ciò mentre grandi progressi si registrano nel campo dei diritti civili economici e sociali: dopo il voto alle donne, l’abolizione delle case chiuse, la cancellazione del reato di adulterio, l’obiezione di coscienza, il divorzio, il nuovo diritto di famiglia, la disciplina dell’aborto, la chiusura dei manicomi, il servizio sanitario nazionale, lo statuto dei lavoratori e molto altro.
Questo straordinaria corsa in avanti che quasi inevitabilmente, passando attraverso la tragica fase del terrorismo, porta con sé anche cospicui elementi negativi, è stata sostenuta da un sistema politico dotato di grande stabilità pur nel frequente avvicendarsi di governi diversi e tuttavia operanti in sostanziale continuità dall’uno all’altro. Ma il dato forse più rilevante di questa fase è il quadro di costruttivo confronto che si instaura fra le parti politiche contrapposte, travalicando le profonde ragioni di contrasto che le dividono, sulle questioni di interesse generale del paese ai fini della ricerca di soluzioni ragionevoli ed equilibrate: per cui, fra l’altro, gran parte delle leggi passano a larghissima maggioranza in parlamento. E in tale contesto va citata anche la sistematica consultazione da parte del governo, come ben definito metodo di lavoro, delle parti sociali e dei gruppi direttamente coinvolti nei problemi in discussione.
Questa trasformazione radicale della società e del contesto politico di supporto che tende a porre in primo piano il cittadino come tale assicurandogli dignità di persona, eguaglianza di opportunità e partecipazione diretta o indiretta alle scelte di governo non può piacere a chi della società conserva una concezione aristocratica e discriminatoria, che tiene ferma la distinzione fra “noi” e “loro”, i buoni e i cattivi, tacciando di “consociativismo” e, più tardi, di “inciucio”, la ricerca di compromessi accettabili sulle questioni di interesse generale del Paese e l’impegno per la pacificazione sociale. E’ questa la posizione su cui convergono residui filomonarchici con nostalgici del passato regime, ma anche frange marginali di alcune grandi famiglie imprenditoriali, della finanza, dell’editoria e delle gerarchie militari più o meno legate a consorterie massoniche. Parte da qui l’attacco sistematico alla Costituzione che si sviluppa in successive fasi con speciale riguardo alla parte relativa all’organizzazione dello Stato e che prende maggior forza man mano che nel tempo ci si allontana dal ricordo e dagli ideali della Resistenza.
La prima iniziativa nota è quella che prende origine nei primi anni settanta con il progetto di colpo di stato di ispirazione liberale e presidenzialista indicato comunemente con il nome di “golpe bianco”. Il progetto, che ebbe come promotori il monarchico Edgardo Sogno e il repubblicano Randolfo Pacciardi, mirava ad imporre all’allora presidente della Repubblica Giovanni Leone la nomina di un governo che mettesse mano alle riforme istituzionali per realizzare una repubblica semipresidenziale sul modello francese. Ma questo generico progetto, portato alla luce dalla magistratura nel 1974, non venne mai attuato rimanendo allo stato di semplice ideazione teorica.
Più rilevante fu il progetto di riordino dello Stato elaborato nella seconda metà degli anni settanta nell’ambito della società massonica segreta Propaganda 2 (nota come P2) sotto la guida del gran maestro Licio Gelli,  volontario camicia nera nella guerra civile spagnola e poi ufficiale di collegamento fra il governo fascista e il comando tedesco nella repubblica di Salò. Il “Piano di rinascita democratica”, parte essenziale del programma della società segreta, prevedeva un sostanziale riorientamento del sistema politico italiano nel senso di un autoritarismo legale, con due soli partiti, uno di destra e uno di sinistra, una riduzione del numero dei parlamentari, un Parlamento con competenze differenziate tra le due camere, un capo del governo eletto dalla camera dei deputati per tutta la durata della legislatura salvo richiamo con elezione del successore, la separazione delle carriere dei magistrati e un CSM sottoposto all’esecutivo, l’abolizione delle province, il controllo della stampa e degli altri mezzi d’informazione. Questo piano, dopo aver formato oggetto di indagine giudiziaria e poi dell’inchiesta parlamentare della commissione presieduta da Tina Anselmi, non ebbe alcun rilevante seguito politico.
Ricordando Bettino Craxi a distanza di anni, Giorgio Napolitano notava che “il discorso sulle riforme istituzionali che aveva  rappresentato l’elemento maggiormente innovativo della sua riflessione e della sua strategia politica non si tradusse in risultati effettivi di avvio di una revisione della Costituzione repubblicana”. Ai suoi progetti non seguì di fatto alcuna iniziativa concreta di sufficiente respiro in sede parlamentare. Rimase quindi “un inutile abbaiare alla luna” – ebbe a dolersene lo stesso Craxi – l’idea di una “grande riforma” costituzionale di stampo presidenzialista che desse maggiore efficienza in senso decisionista al nostro sistema di governo, poiché non si raggiunse mai in Parlamento una base di consenso tale da rendere possibile anche solo la formale proposizione di un testo, considerata fra l’altro l’indecisione dello stesso entourage craxiano fra un presidenzialismo all’americana e un semipresidenzialismo alla francese.
Lasciando da parte le velleitarie quanto sterili bicamerali intitolate a Bozzi (1983-85), De Mita-Jotti (1993-94) e D’Alema (1997), nonché la riforma del Titolo V della Costituzione approvata dal centrosinistra nel 2001 ma limitata alla specifica materia delle autonomie e in nessun modo riconducibile a un disegno complessivo di ristrutturazione dello Stato, il primo progetto che riesce ad approdare a un risultato concreto è quello del centrodestra con la riforma, fortemente voluta da Berlusconi, di cui alla legge costituzionale n.2544  del 2005. Tale riforma prevedeva la devoluzione alle regioni della potestà legislativa esclusiva in un vasto ambito di materie allocando contemporaneamente ad esse nuovi poteri decisori e di spesa. Ma soprattutto la riforma comportava una globale ristrutturazione del sistema costituzionale con la fine del cosiddetto bicameralismo perfetto, la riduzione del numero di deputati e senatori e l’introduzione della figura del “primo ministro”, dotato di vasti poteri di direzione politica attraverso ministri da lui nominati e revocabili, coperto dalla clausola della sfiducia costruttiva e investito del potere di scioglimento delle camere. Tale riforma, come è noto, è stata bocciata dal referendum popolare del 2006.
Il punto di arrivo di questo percorso è ora rappresentato dalla riforma costituzionale del governo Renzi, approvata definitivamente dalla Camera nella scorso aprile. Tale riforma punta anzitutto a superare il bicameralismo perfetto (o paritario) attraverso un radicale ridimensionamento del Senato, caratterizzato come organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, e in questa prospettiva composto di 95 membri eletti dai consigli regionali (74 consiglieri regionali e 21 sindaci) e 5 membri nominati dal presidente della Repubblica. Alla sola Camera dei deputati è attribuito il compito di dare o revocare la fiducia al Governo e di approvare le leggi finanziarie e di bilancio, ma soprattutto è in essa che si concentra l’intera funzione legislativa ordinaria, con facoltà per il Senato di esprimere pareri e proporre modifiche non vincolanti sui progetti di legge approvati. Il Governo ha facoltà di chiedere che propri disegni di legge siano esaminati in via prioritaria e votati entro un preciso limite di tempo. La riforma prevede altresì una forte limitazione delle competenze legislative delle regioni nonché l’eliminazione delle province e la soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL). Ma soprattutto essa va messa in relazione alla nuova legge elettorale per la Camera, nota come “italicum”, che oltre a prevedere l’indicazione del candidato “premier”, distorce il basilare principio democratico di rappresentanza attribuendo un determinante “premio di maggioranza” al partito che ottiene un numero più alto di voti rispetto agli altri e consente alle segreterie dei partiti, attraverso la designazione di capilista bloccati, di nominare di fatto la maggior parte dei componenti della Camera.
Si realizza in questo modo il disegno restauratore di Licio Gelli, vanamente perseguito da Craxi e da Berlusconi, della sostanziale eliminazione della democrazia parlamentare. Con la modifica di oltre quaranta articoli della Costituzione vigente, infatti, la riforma voluta da Matteo Renzi e intestata alla ministra Boschi introduce una forma di presidenzialismo spurio attraverso un sistema costituzionale incentrato sulla figura di un “premier” che assume, una volta eletto, la totalità dei poteri di governo a fronte di un Parlamento depotenziato, ridotto di fatto a una sola camera legislativa in cui il “premier” si trova a disporre di una sicura maggioranza. In questo quadro il Parlamento viene ad assumere un ruolo subordinato “di servizio”, quale semplice strumento di ratifica dei provvedimenti decisi dal Governo, o più precisamente dal “premier”: ruolo non dissimile da quello oggi ben esemplificato dalla “Duma” russa.
Sennonché, così istituzionalizzata la dipendenza del Parlamento nei confronti del Governo, il sistema politico viene ad essere privato del suo fondamentale elemento di garanzia di democraticità che è rappresentato dalla separazione dei poteri. In questa concezione i cittadini sono semplicemente chiamati ogni cinque anni a dare fiducia ad un capo che, senza la garanzia di validi contrappesi, poi deciderà a sua discrezione per il bene del Paese.
La situazione risultante da questa riforma  costituzionale è quindi opposta a quella che si riscontra negli Stati Uniti, indicati come modello di democrazia presidenziale, dove le garanzie contro gli inconvenienti e i rischi riferibili all’”uomo solo al comando” sono connaturate alla struttura del sistema politico, integrandosi in quell’equilibrato dispositivo di limitazioni dei ruoli e di distribuzione e di controlli del potere pubblico che viene definito di “checks and balances.” Fondamentale in quel sistema è la distinzione e separazione fra il potere legislativo e l’esecutivo, per cui il presidente ha limitate possibilità di incidere sulle decisioni di un congresso in cui ogni membro rivendica il diritto-dovere di muoversi in piena indipendenza senza vincolo di mandato e al difuori di  discipline di partito e in cui una maggioranza avversa al presidente è del tutto fisiologica.
Si dice: la riforma riguarda la seconda parte della Costituzione, quella sull’ordinamento della Repubblica, e non tocca i principi fondamentali e la prima parte che riguarda i diritti e doveri dei cittadini. Ma l’impianto costituzionale è un insieme coerente e integrato di norme che interagiscono ai fini della loro concreta attuazione, così che principi e diritti e doveri si riducono a pura declamazione se non sono supportati da strutture ordinamentali che li rendano concretamente esigibili.
Eppure questo grave stravolgimento dell’ordine costituzionale e del sistema politico è stato portato a termine nel nostro Parlamento tra forzature dei regolamenti, tempi strettissimi rigidamente contingentati, maggioranze occasionali e profonde spaccature tra le forze politiche. Ed è inquietante che tutto ciò sia avvenuto in un contesto di distratta indifferenza se non di benevolo consenso degli ambienti culturali, dei “mass media” e anche di molte persone di sicura sensibilità democratica.

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Questione di etica politica?

La domanda del semplice cittadino non lascia scampo: come può un Parlamento di cui fanno parte 150 deputati eletti in forza di un premio di maggioranza dichiarato costituzionalmente illegittimo rimanere in vita continuando ad operare in pienezza di poteri sino alla naturale scadenza della legislatura? E come può un Parlamento così delegittimato nella sua composizione incostituzionale procedere addirittura a una riforma della Costituzione?
Si cerca di rispondere che si tratta di una questione attinente all’etica politica e che non sempre il buonsenso e la logica comune trovano un riscontro evidente nelle leggi. Ma può essere una valida risposta, almeno in questo caso? La lunga pratica del giudicare mi ha insegnato che nella generalità dei casi il contrasto tra legge e senso comune è solo apparente e si riesce a risolvere con un doveroso più intenso approfondimento interpretativo.
La Corte costituzionale nella motivazione della sua sentenza (n.1/2014) richiama “il principio fondamentale della continuità dello Stato … in particolare dei suoi organi costituzionali, a cominciare dal Parlamento:… le Camere sono organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare.” E a miglior chiarimento aggiunge: “Tanto ciò è vero che, proprio al fine di assicurare la continuità dello Stato, è la stessa Costituzione a prevedere, ad esempio, a seguito delle elezioni, la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti «finché non siano riunite le nuove Camere» (art. 61 Cost.), come anche a prescrivere che le Camere, «anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni» per la conversione in legge di decreti-legge adottati dal Governo (art. 77, secondo comma, Cost.).”
Quindi la Corte costituzionale, nel riaffermare il principio già enunciato in sue precedenti sentenze della continuità degli organi costituzionali, si è data cura di precisarne il fondamento (la necessità e indefettibilità di tali organi), ma altresì il contenuto e i limiti, chiaramente e opportunamente puntualizzati nella successiva esemplificazione, argomentando “ad esempio” che “proprio al fine di assicurare la continuità dello Stato” la Costituzione prevede  dopo le elezioni “la prorogatio dei poteri delle Camere precedenti  finché non siano riunite le nuove Camere”, e al medesimo fine prescrive che le Camere, “anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni” per la conversione di decreti-legge in scadenza. Appare perciò chiaro dalla deliberazione della Corte che il richiamato principio di continuità va inteso e applicato con riferimento specifico a situazioni particolari di necessità e di indefettibilità quali quelle esemplificate nella sentenza e tecnicamente ricondotte, ad similitudinem, al concetto di “prorogatio”.
Il fatto stesso che nella seconda parte del suo ragionamento la Corte abbia ritenuto di esemplificare con riferimento a specifiche situazioni di “prorogatio” costituisce la riprova logicamente irrefutabile della correttezza della mia interpretazione: che senso avrebbe altrimenti un tale riferimento nella motivazione della sentenza? Se questo Parlamento, in esito alla declaratoria di incostituzionalità delle previsioni chiave della legge elettorale che ad esso ha dato vita, mantenesse cionondimeno  la pienezza dei suoi poteri sino al punto di poter riformare la Costituzione, l’intero periodo conclusivo della motivazione, partendo da “Tanto ciò è vero…” sino alla fine, dovrebbe ritenersi totalmente privo di significato e perciò superfluo ed anzi fuorviante. Ma ovviamente non è così: e allora anche l’enunciato del precedente paragrafo, per cui “nessuna incidenza è in grado di spiegare la presente decisione neppure con riferimento agli atti che le Camere adotteranno prima di nuove consultazioni elettorali”, non può che intendersi precisamente riferito a quelle attività che il Parlamento resta legittimato ad assumere in ragione del principio di continuità e nel limitato ambito di applicazione di tale principio.
Ma se così è, e quanto fin qui argomentato mi pare ineccepibile, ne consegue che dal 16 gennaio 2014, cioè dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte, questo Parlamento, pur restando in funzione, è legittimato a legiferare solo ed esclusivamente in relazione alle attività inderogabilmente necessarie ad assicurare la continuità dello Stato. Ma allora come ammettere, o anche soltanto concepire sul piano giuridico-costituzionale, che in una situazione tecnicamente comparabile e di fatto assimilata in sentenza a quella delle Camere scadute o sciolte, esso possa procedere ad una riforma della Costituzione? Come configurare una simile prospettiva in un paese che si assuma rispettoso dello stato di diritto?
Ne consegue inevitabilmente che nella vicenda in esame il Parlamento italiano ha operato totalmente al di fuori dei poteri eccezionalmente conferitigli nell’ambito del principio di necessaria continuità istituzionale in virtù del quale, secondo la sentenza della Consulta, esso è mantenuto in vita ed è ammesso a validamente legiferare.
28 maggio 2016

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UN’ITALIA DIVISA NON HA FUTURO

(Il testo riprende anche stralci di precedenti riflessioni sul blog)

La lunga marcia
La mia visione globale delle cose italiane si sviluppa partendo da un’infanzia apertasi sui trionfi dell’era fascista, poi bruscamente interrottasi nelle notti trascorse dentro i rifugi scavati nel tufo sotto i bombardamenti aerei e definitivamente cancellata dal casuale ritrovamento fra i campi di canapa dei corpi bruciacchiati di due paracadutisti abbattuti; e poi attraverso una vita di illimitate speranze, una giovinezza di grandi aspettative nella certezza di poter avere presto tutto ciò che si desidera; e poi tutti assieme a mettercela tutta per recuperare i ritardi secolari, per raggiungere e superare inglesi francesi e tedeschi con l’orgoglio di diventare primi o tra i primi nel mondo in molti campi.
Vero, allora i governi cambiavano di continuo. Nei primi 35 anni di vita repubblicana, dal 1946 al 1981, l’Italia ha avuto 39 governi, più di uno all’anno, operanti peraltro in sostanziale continuità da uno all’altro. Alla loro guida e nella loro composizione si avvicendavano personaggi diversi con frequenti scambi di ruolo. Dopo De Gasperi, non grandi leader: Fanfani, Moro, Rumor, Andreotti, Forlani, Spadolini. Nessuno che si staccasse dal gruppo, nessun uomo solo al comando. Avvenivano anche cambi di governo con il nuovo perfettamente identico al precedente. Secondo vari osservatori l’Italia espresse in quegli anni la massima stabilità politica fra i paesi occidentali. Con i suoi governi perennemente in crisi l’Italia riuscì a realizzare risultati impressionanti, senza precedenti da noi o in altri paesi. La ricostruzione postbellica; la riforma agraria con la fine dei latifondi; la casa in proprietà per la gran parte delle famiglie; l’alfabetizzazione di massa; l’imponente sviluppo industriale con posizioni di avanguardia in settori cruciali (chimica, siderurgia, elettrodomestici, manifatturiero, ma anche ricerca nucleare e tecnologia avanzata); la fuoriuscita dalla povertà della grande maggioranza della popolazione e il benessere diffuso (frigoriferi, lavatrici, TV, automobili, vacanze, viaggi all’estero, ecc.). Il concorso determinante alla costruzione europea. Realizzati in cinque anni i 755 chilometri dell’Autosole da Milano a Napoli. L’Italia quinta potenza economica, primo paese turistico al mondo, la lira che che nel 1960 riceve l’”Oscar” come valuta più salda dell’Occidente, il PIL che negli anni ’50 cresce a un tasso medio superiore al 5% fino all’8% nel 1961, la produttività quasi raddoppiata in otto anni con un incremento netto del 50% dei salari, un reddito ‘pro capite’ vicino ai più alti livelli OCSE: ciò che viene definito “il miracolo italiano”. E poi i grandi progressi nel campo dei diritti civili economici e sociali: dopo il voto alle donne, l’abolizione delle case chiuse, la cancellazione del reato di adulterio, l’obiezione di coscienza, il divorzio, il nuovo diritto di famiglia, la disciplina dell’aborto, la chiusura dei manicomi, il servizio sanitario nazionale, lo statuto dei lavoratori e molto altro.
Leaderismo e grandi riforme: le ragioni del declino
Questo straordinaria corsa in avanti che quasi inevitabilmente, passando attraverso la tragica fase del terrorismo, porta con sé anche cospicui elementi negativi si blocca nei primi anni ottanta in coincidenza con l’affermarsi del nuovo verbo del cambiamento e delle grandi riforme, tuttora dominante: da Craxi a Berlusconi a Di Pietro a Veltroni, oggi a Renzi. Rinasce il mito del leaderismo, dell’uomo nuovo che rompe gli schemi del passato e con la sua visione lungimirante e la sua capacità di azione trasforma il paese portando modernità ed efficienza nella società e nelle istituzioni. A quest’uomo occorre assicurare adeguate possibilità di realizzare il suo programma senza intralci e complicazioni di forme e procedure che lo rallentino. Il Parlamento deve dare il più rapido corso alle sue decisioni: Corte costituzionale, magistratura, università, media, sindacati ed imprese devono smettere di remare contro. Tutto ciò che serve per la “governabilità” diventa obiettivo primario della politica italiana.
Si alza la febbre delle riforme che si articolano in una vera e propria mitologia. Dal 1948 ad oggi la Costituzione è stata significativamente modificata già sedici volte di cui nove negli ultimi quindici anni. Un vero e proprio record: non risulta che in qualsiasi altro paese al mondo si siano mai fatte altrettante modifiche costituzionali in un così limitato arco di tempo. Ma soprattutto negli ultimi due decenni tutto il nostro sistema istituzionale è stato letteralmente stravolto da continue “riforme” dimostratesi poi quasi sempre disastrose, a partire da quella “federalista” del 2001 che con l’abnorme estensione delle autonomie regionali ha prodotto ingenti sprechi di risorse finanziarie nelle regioni e gli incredibili abusi di quei consigli da cui ora si dovrebbero estrarre i futuri senatori. Altrettanto vale per la riforma cosiddetta “del giusto processo”, che nel nome di un garantismo oltranzista ha ulteriormente gravato le procedure giudiziarie di una massa di formalità senza riscontro in altri paesi. In tema di giustizia penso all’abolizione di fatto del reato di falso in bilancio, alla riduzione dei termini di prescrizione penale e ad una serie di altre modifiche introdotte con comprovati effetti negativi. Penso altresì ai nuovi spazi di corruzione offerti dalla riforma Bassanini sulla pubblica amministrazione in virtù dell’autonomia decisionale rimessa al livello burocratico, alla confusione totalmente improduttiva della decantata riforma Brunetta, alla purtroppo illusoria semplificazione legislativa vantata da Calderoli.
In materia elettorale l’Italia ha conosciuto tre leggi in meno di quindici anni: fino al 1992 il sistema proporzionale, poi sostituito dall’uninominale maggioritario (legge Mattarella), quindi dallo scandaloso “porcellum” con le liste bloccate e il premio di maggioranza, dichiarato incostituzionale e ora sostanzialmente ripristinato con il cosiddetto ”italicum”.
Ma praticamente non c’è settore della nostra realtà sociale che sia rimasto indenne da riforme più o meno estese e più o meno profonde negli ultimi venti anni. Tre  “grandi riforme” sono intervenute in successione a modificare radicalmente l’ordinamento scolastico e universitario: leggi Berlinguer (1997), Moratti (2001), Gelmini (2008), a cui ora si aggiunge la “buona scuola” dell’attuale ministro Giannini. Ogni ministro fa la sua “grande riforma”. Non è possibile seguire la miriade di modifiche intervenute in materia sanitaria, data la grande varietà delle normative vigenti nelle singole regioni alle quali la materia è stata affidata. Non entro nel merito delle due riforme del sistema pensionistico (Dini e Fornero, intervallate dal famoso “scalone” Maroni), che pure hanno dato e continuano a dar luogo a non pochi e gravi scompensi. Per carità di patria ometto qualsiasi accenno al sistema fiscale che, come purtroppo ognuno si trova a dover sperimentare personalmente, viene ad essere sottoposto a continue e sostanziali modifiche da un anno all’altro, quasi da un mese all’altro.
E’ inutile chiedersi quali benefici siano venuti al Paese da tutta questa lunga serie di  riforme, ma è certo che una simile pratica di governo, ispirata da chiare motivazioni demagogiche nell’inconfessato intento di cambiare tutto perché niente cambi, secondo quella che pare essere una nostra triste vocazione, non ha fatto e non fa bene all’Italia. E ciò anche perché le troppe riforme sono state molto spesso influenzate da posizioni personalistiche o da interessi di parte, inquinate da pregiudizi ideologici, elaborate con superficialità e poca competenza e realizzate frettolosamente, senza adeguato studio e riflessione.
Le nazioni prosperano su istituzioni stabili, regole ben radicate, consolidati sistemi di governo. Questo elemento di stabilità istituzionale e di sperimentata permanenza delle norme regolatrici dei diversi ambiti della realtà sociale e della vita stessa dei singoli cittadini si riscontra in misura più o meno evidente in tutti i paesi avanzati. Fa eccezione l’Italia, oggi paese della riforma permanente continua, del cambiamento come valore in sé. Purché ci si muova, non conta dove si va: se poi si va a sbattere sarà colpa di qualcun altro, magari di chi era contrario. E’ il paese degli eterni lavori in corso: come se la soluzione ai problemi fosse da individuare in una serie infinita di modifiche che si susseguono e si sovrappongono le une alle altre  senza soluzione di continuità.
Questa linea di condotta sembra attualmente apprezzata dagli italiani, o almeno da una buona parte di essi. Non sorprende quindi che sia potuta passare in questi anni la prospettazione di un’Italia immobile da decenni, bloccata in un sistema politico-economico-sociale incapace di rinnovarsi per rispondere alle mutate e pressanti esigenze del paese che si vuol far credere messo in crisi dalla mancata attuazione di riforme lungamente attese, necessarie per la crescita e non più dilazionabili. Ma questa è una prospettazione i cui presupposti, sistema bloccato e mancate riforme, risultano come si è visto completamente fuori della realtà.
Si tende per contro ad ignorare o a minimizzare gli effetti negativi della debolezza di un sistema normativo-istituzionale in perenne mutamento, quali la scarsa affidabilità ed efficienza di istituzioni in cui metodi di lavoro e prassi operative non hanno tempo di consolidarsi; la mancanza di certezze per i cittadini, gruppi sociali e operatori economici; il senso di legalità affievolito come effetto inevitabile della provvisorietà del quadro legislativo; la difficoltà di una programmazione a medio/lungo termine, in tutti gli ambiti e a tutti i livelli. Leggi che durano nel tempo e istituzioni stabili sono condizione primaria per un sano processo di crescita e di sviluppo che invece nel nostro paese viene seriamente ostacolato dalla inaffidabilità della legislazione e dalla estrema precarietà del correlato contesto amministrativo. E’ qui che va qui cercata la causa prima di quel lento inesorabile declino che da due decenni fa arretrare l’Italia rispetto agli altri paesi.
E’ un discorso controcorrente che però deve indurre a un’attenta analisi di tutta la filosofia che ispira la presente fase politica. Ha senso insistere a individuare nella inadeguatezza delle vigenti norme costituzionali e ordinarie la causa dei problemi dell’Italia e nel forzato cambiamento drastico di tali norme la soluzione di questi problemi? Non è forse questo il modo per sottrarsi all’obbligo specifico del governare attraverso la sana gestione delle risorse umane e materiali disponibili?
Altre sono, al giudizio obiettivo anche di osservatori esteri, le vere cause dei problemi che stanno alla base dell’attuale situazione degradata del paese e che vanamente si cerca di nascondere dietro le mirabolanti riforme prospettate: una gestione politica del quotidiano carente di una visione strategica, largamente ispirata a interessi particolari e infettata dalla corruzione; scarso rispetto delle regole anche da parte di chi sarebbe prima di ogni altro tenuto ad osservarle; una classe politica di mestiere, selezionata in base a clientele di partito e a rapporti personali; importanti ruoli di governo in mano a ministri improvvisati, privi di adeguata cultura politica e di idonea preparazione; svalutazione preordinata e sistematica del merito nell’accesso ai posti di responsabilità e ai vertici della pubblica amministrazione per poter fare spazio ad amici e ad amici degli amici. Si cominci da qui, con senso di responsabilità e nella più ampia condivisione, per fare le cose di cui l’Italia ha davvero bisogno rinunciando alla mitologia delle riforme salvifiche usate come espediente mediatico per eludere i reali problemi del paese.
La Costituzione italiana: modifiche possibili e auspicabili
Si è ironizzato sul titolo “La più bella del mondo” con cui in televisione è stata presentata tempo fa una lettura della Costituzione ad opera di Roberto Benigni. Non ci sono concorsi di bellezza fra le costituzioni, anche perché verosimilmente ogni popolo è a ragione orgoglioso della propria, ma è un dato di fatto che la Costituzione italiana è stata presa a modello per molte delle moderne costituzioni, a partire dalla “Legge Fondamentale” tedesca del 1949 che vi si è ispirata largamente, oltre che per il controllo giurisdizionale di costituzionalità delle leggi (art.93) e per il principio di indipendenza dei giudici (art.97), anche su altri punti fondamentali quali la funzione sociale della proprietà (art.14), il diritto di asilo (art.16), l’ordinamento democratico dei partiti politici (art.21), la possibile cessione di sovranità a istituzioni internazionali (art.24), il divieto della guerra di aggressione (art.26) e così via, tutti principi innovatori costituzionalizzati per la prima volta da noi. Potremmo continuare con la Costituzione spagnola del 1978 e con quelle di altri paesi che alla nostra Costituzione hanno attinto a piene mani nei decorsi decenni. Si noti ‘per incidens’ che la Costituzione italiana è quella che per prima al mondo ha previsto e formalizzato il controllo di costituzionalità delle leggi: negli USA la “judicial review of legislation”, infatti, fu introdotta dalla Corte Suprema in via di interpretazione (sentenza Marbury v. Madison, 1803).
Questo ampio riconoscimento e diffuso apprezzamento del valore e dei principi base della Costituzione italiana sul piano internazionale non implica affatto, ovviamente, che essa sia intoccabile. Può ben comprendersi, anzi, che la legge fondamentale dell’Italia risorta dalle ceneri del fascismo e dalle distruzioni della guerra necessiti oggi di modifiche e adattamenti alle mutate condizioni, esigenze e prospettive del Paese, anche in riferimento all’evoluzione dei rapporti internazionali. Del resto la possibilità di modifica è prevista dallo stesso testo costituzionale all’articolo 138 che regola il procedimento di revisione. Deve però trattarsi, a meno di uscire dalla legalità costituzionale attraverso una aperta rottura del sistema, di revisione e non di riforma. Rivedere vuol dire correggere, emendare. Riformare vuol dire formare di nuovo, rifare. Questa distinzione deve essere ben chiara nel momento in cui si progettano modifiche costituzionali. E ogni modifica dovrebbe essere comunque orientata al fine precipuo di preservare e rafforzare il significato e lo spirito della Costituzione, non certo a intaccarne le fondamenta e a sconvolgerne i delicati equilibri.
Ma quali modifiche costituzionali si possono considerare oggi utili ed opportune? Molto avvertita anzitutto è l’esigenza di una significativa riduzione del numero dei parlamentari. Tra le varie proposte, alcune delle quali già formalmente depositate alle Camere, l’ipotesi corrente all’inizio della legislatura era quella di un dimezzamento: 400 deputati e 200 senatori. Più rigorosa, la proposta Chiti portava a un totale di 421 (315 deputati più 106 senatori), ma essa non è stata neppure presa in esame dai nuovi costituenti che, fermi sul numero di 630 deputati per un totale, fra le due Camere, di 730 parlamentari, sono giunti a contenerne la prevista e annunciata riduzione in una  misura poco più che simbolica. Il conseguente risparmio effettivo di spesa annua per la mancata corresponsione di indennità e accessori ai senatori è stato contabilizzato in non più di trenta milioni di euro, pari al costo medio di costruzione di sei chilometri di autostrada.
Si tratterebbe altresì di riconsiderare l’attuale bicameralismo c.d. perfetto o paritario, anche al fine di recuperare l’impostazione originaria che per più aspetti distingueva Senato e Camera, fra cui il modo di elezione e la rispettiva durata dei mandati, e connotava particolarmente il Senato con riferimento alla sua base regionale. Si può concordare in proposito sull’opportunità di lasciare alla sola Camera il voto di fiducia e quello sulle leggi finanziarie e di bilancio, sulla ratifica dei trattati internazionali, sulla deliberazione dello stato di guerra, sui provvedimenti di amnistia e di indulto.  Ma al Senato per converso si potrebbero riservare altre competenze specifiche quali il controllo sui bilanci delle regioni e soprattutto, secondo il modello statunitense dell’“advice and consent”, una verifica delle nomine ai vertici dell’amministrazione e degli enti controllati, finora rimesse in assoluta discrezionalità e senza alcuna garanzia di trasparenza alla decisione del capo dell’esecutivo. Non posso invece essere d’accordo sulla grave limitazione del ruolo del Senato nella formazione delle leggi e sull’assurda complicazione che ne consegue per il procedimento legislativo: ma questo punto mi riservo di approfondire a parte.
Ovviamente accettabile è la proposta di soppressione del CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro), organo di consultazione del Governo e del Parlamento, dimostratosi nella pratica inidoneo a svolgere il ruolo per cui era stato concepito.
Positiva è la prevista abolizione delle province, purché però sia vera ed effettiva e non si riduca alla semplice ridenominazione di “enti di area vasta” di cui alla legge Delrio (n.56 del 2014), lasciandosi alla libera iniziativa dei comuni, magari incoraggiata con opportuni incentivi regionali o statali, l’adozione di idonee forme di cooperazione ai fini di una migliore e più economica gestione dei servizi definiti “di prossimità” (scuole dell’infanzia, trasporto locale, turismo, biblioteche, impianti sportivi, rifiuti, ecc.) sul modello della cosiddetta ”intermunicipalità” sperimentata in Francia. Un analogo sistema di incentivazione si potrebbe applicare, riguardo all’amministrazione territoriale, per ridurre il numero dei comuni favorendo la fusione di quelli al disotto di un livello minimo di popolazione (3-5mila abitanti). Ma alla soppressione del livello amministrativo provinciale deve coerentemente collegarsi l’eliminazione delle prefetture, non invece il loro proposto accorpamento, oltretutto assai problematico e configurabile eventualmente solo in una fase di graduale passaggio: e ciò per valide considerazioni di principio, non certo in vista di qualche minimo risparmio di spesa. La prefettura appare oggi un residuo del regime amministrativo napoleonico senza riscontro in altri paesi (Francia a parte) e incompatibile sostanzialmente con il nostro ordinamento regionale.
Si può largamente condividere anche l’impostazione della riforma del Titolo V della Costituzione, per cui si eliminano le competenze legislative “concorrenti” dello Stato e delle Regioni con conseguente ridefinizione delle competenze esclusive dello Stato e di quelle residuali delle Regioni e si introduce una “clausola di supremazia” della legge statale anche nelle materie di competenza regionale. Trattasi di una necessaria controriforma per rimediare alle conseguenze disastrose della riforma “federalista” attuata dal centrosinistra nel 2001: una riforma allora definita epocale nell’ubriacatura del momento e indicata come doverosa per adeguare le norme costituzionali alle nuove istanze del paese, razionalizzare i rapporti fra le istituzioni, ridurne i costi e venir meglio incontro alle esigenze dei cittadini. I risultati di quella riforma sono oggi sotto gli occhi di tutti.
Tornando alle auspicabili innovazioni costituzionali, si risente ormai sempre più forte la carenza di una regolamentazione di fondo per materie e settori che nel corso degli anni sono venuti ad assumere un rilievo crescente nella realtà politico-economico-sociale del Paese, come la proprietà e il controllo dei mezzi di informazione, il corretto funzionamento dei mercati e la concorrenza, i conflitti di interesse: materie e settori per cui la definizione di precise regole costituzionali appare indispensabile per un corretto sviluppo dell’economia e per un ordinato svolgimento della vita pubblica. Di un’altra potenziale modifica, fondamentale a mio giudizio, mi propongo di fare cenno più avanti.
Non può comunque passare sotto silenzio il fatto che a quasi settant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione alcune delle sue previsioni più rilevanti risultano tuttora disattese. Solo ora si viene a scoprire che l’articolo 49, affidando ai partiti il compito di concorrere alla determinazione della politica nazionale, impone loro un requisito di “democraticità” tale da doversi ovviamente poter riscontrare in idonee forme di legge laddove invece la configurazione statutaria, la gestione e le vicende interne dei partiti si sono sempre sottratte e tuttora si sottraggono ad ogni regola e ad ogni modalità di trasparenza che valga a garantirne il richiesto carattere democratico. Una condizione analoga si verifica per i sindacati per i quali ancora si attende quella legge regolatrice che ai sensi dell’articolo 39 dovrebbe imporne la registrazione condizionata alla presenza di uno statuto che ne assicuri un ordinamento interno a base democratica.
Il bicameralismo
Per giustificare la riforma in via di attuazione si assume che l’eliminazione del cosiddetto bicameralismo paritario semplifica l’attività legislativa del Parlamento evitando il debilitante ping-pong tra le due Camere. Ma il sistema bicamerale con la partecipazione delle due Camere alla funzione legislativa non è un dato casuale o tralatizio e non configura affatto una duplicazione inutile ma invece risponde alla precisa esigenza di una affidabile qualità delle leggi, consentendo al Parlamento di ponderare adeguatamente le scelte complesse e delicate che gli sono affidate per rispondere nel modo migliore alle esigenze del paese. E’ fin troppo noto che quasi tutte le leggi di una certa importanza vengono oggi modificate e quindi migliorate nel passaggio da una Camera all’altra. Vi sono esempi eclatanti di leggi approvate da una Camera con errori anche molto gravi che vengono poi corretti nel successivo esame nell’altra Camera. L’intento specifico è quello di dare al cittadino delle buone leggi: una legge malfatta produce danni e deve essere rifatta con spreco di tempo e di risorse, come una casa mal costruita. Affidare a una sola Camera la formazione delle leggi sarebbe come, mi si perdoni il paragone banale ma espressivo, privarsi di uno dei due occhi perché uno solo basta per vederci.  Per questa ragione quasi tutti i paesi di democrazia avanzata mantengono un sistema bicamerale con un Senato, pur diversamente composto e operante in ciascun paese, ma comunque reso variamente partecipe della funzione legislativa.
E’ noto che negli Stati Uniti vige un bicameralismo pressoché perfetto per cui ogni progetto di legge necessita dell’approvazione sia della Camera dei rappresentanti sia del Senato.
Anche in Francia, Assemblea nazionale e Senato partecipano alla funzione legislativa in posizione paritaria fino all’adozione di un testo condiviso con l’eventuale ricorso a commissioni miste paritetiche nel caso di disaccordo. Parimenti nel Belgio il potere legislativo è esercitato collegialmente, con la partecipazione del Re, dalla Camera dei deputati e dal Senato.
In Gran Bretagna, la Camera dei Lord ha piena facoltà di proporre emendamenti, che vengono normalmente accettati dai Comuni, e altresì di esercitare un veto sospensivo con l’effetto di ritardare l’approvazione di una legge per due sessioni parlamentari (dodici mesi).
In Germania il Bundesrat (Senato) è coinvolto a pieno titolo nel processo legislativo. Il sua accordo è necessario in determinate materie (pubblico impiego, pensioni) oltre che per le modifiche costituzionali e nelle altre materie può fare opposizione dopo di che, ove sia fallita la procedura di conciliazione, una legge può essere definitivamente adottata dal Bundestag (Camera dei deputati) a maggioranza semplice o di due terzi a seconda della maggioranza con cui l’opposizione è stata votata dal Bundesrat.
In Spagna il potere legislativo è esercitato congiuntamente dai due rami delle Cortes generali. I progetti di legge approvati dal Congresso sono sottoposti alla deliberazione del Senato che con messaggio motivato può apporre il veto o apportare emendamenti. Il Congresso può accogliere o respingere gli emendamenti e, in caso di veto, ratificare dopo due mesi  il testo iniziale a maggioranza assoluta.
In Polonia i disegni di legge adottati dalla Dieta passano al Senato che può approvarli senza emendamenti, emendarli o semplicemente respingerli: la decisione di rigetto o di modifica può essere superata dalla Dieta solo con un voto a maggioranza assoluta.
In Australia, secondo la Costituzione, il Senato ha poteri uguali a quelli della Camera dei rappresentanti rispetto a tutti i progetti di legge.
Certo è che il modello Renzi-Boschi con cui si pensa di rendere più semplice ed efficiente il nostro sistema legislativo non ha riscontro in altri paesi. Non mi arrischio a tentare di illustrarne o anche solo riassumerne il demenziale contenuto. Mi limito perciò a trascrivere qui di seguito il testo del nuovo articolo 70, sostitutivo di quello attualmente in vigore (“La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”), rimettendolo alla volenterosa interpretazione del cittadino elettore:
“Art. 70 (nuovo testo)
“La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore di cui all’articolo 65, primo comma, per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.
“Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.
“Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.
“L’esame del Senato per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
“I disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione.
“I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.
“ll Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati.”
In conclusione sono convinto che, come garanzia per il sistema democratico e per il bene del paese, il Senato dovrebbe poter condividere la funzione legislativa, oltre che per le leggi costituzionali ed elettorali, anche per tutte quelle riguardanti diritti civili e prestazioni sociali e sulle autonomie regionali e locali, legiferando eventualmente in via esclusiva sui principi base nelle materie assegnate alla competenza regionale. Un sistema così articolato andrebbe a superare gran parte dei difetti del denunciato bipolarismo perfetto o paritario. Peraltro l’obiettivo di velocizzare il procedimento legislativo potrebbe ottenersi attraverso semplici ed efficaci interventi sui regolamenti parlamentari, evitandosi di ricorrere a modifiche sconvolgenti degli attuali equilibri istituzionali. Invece la riforma in atto, con lo svuotamento pratico del Senato quale seconda camera legislativa e con il suo ridimensionamento a occasionale momento di incontro di sindaci e di consiglieri regionali già gravati da impegni amministrativi di non poco rilievo, porta una grave ferita al nostro sistema politico.
Il non dichiarato ma ben evidente scopo della riforma
Vi è comunque da osservare che se una riforma costituzionale volta a correggere l’attuale sistema bicamerale può accettarsi in via di principio come utile e opportuna, poco si giustifica l’assoluta priorità e urgenza ad essa attribuita rispetto alle tante cruciali emergenze che in questi tempi difficili affliggono il paese esigendo interventi immediati: i milioni di famiglie stabilmente sotto la soglia di povertà; l’alto tasso di disoccupazione con quasi una metà dei giovani senza lavoro e senza prospettive; l’immigrazione incontrollata; la crisi delle attività produttive con le piccole e grandi imprese che chiudono e licenziano o si spostano all’estero; il dissesto del territorio che settimanalmente colpisce ora l’una ora l’altra zona del nostro paese; la rovinosa evasione fiscale e la corruzione dilagante; il debito pubblico in continua ascesa. Verrebbe ingenuamente da chiedersi per quale motivo la questione del cosiddetto bicameralismo paritario sia divenuta la massima urgenza dell’Italia, al punto di essere assunta ad elemento essenziale e non negoziabile di una riforma che ha impegnato prioritariamente per oltre un anno il Parlamento, venendo all’approvazione finale tra evidenti forzature di regolamenti, in tempi strettissimi rigidamente contingentati, con maggioranze occasionali e a prezzo di gravi spaccature tra le forze politiche.
La realtà è che con questa riforma della Costituzione si tende ad introdurre per via surrettizia quel presidenzialismo che è ad un tempo residua aspirazione nostalgica di una parte disorientata della nostra gente e obiettivo primario di alcune forze politiche di destra e che risulterebbe esiziale per la nostra democrazia in assenza dei necessari anticorpi nella nostra società e di idonei freni e contrappesi nel contesto politico del nostro paese: una specie di presidenzialismo spurio, con un sistema elettorale incentrato sulla figura del candidato premier che assume dopo le elezioni la totalità dei poteri di governo a fronte di un parlamento depotenziato, ridotto di fatto ad una sola Camera legislativa come mero strumento di ratifica dei provvedimenti decisi dal governo, più esattamente dal premier, e resi incontestabili e immodificabili attraverso il ricorso sistematico al voto di fiducia. In un tale quadro il Parlamento viene ad assumere un ruolo subordinato “di servizio”, non dissimile da quello oggi ben esemplificato dalla “Duma” russa. Coerente con questo ruolo minimale risulta altresì l’attribuzione di uno schiacciante premio di maggioranza al partito del premier per effetto di un meccanismo elettorale (c.d.”italicum”) che distorce il basilare principio democratico di rappresentanza, e nella medesima linea si assicura la presenza di membri “nominati” nel residuo ramo del Parlamento, poiché anche per quel che resta del Senato si sottrae ai cittadini il potere di scelta, con senatori che tornano ad essere nominati come ai tempi della monarchia, ma ora in virtù di un meccanismo di “autonomina” nell’ambito dei consigli regionali. Sennonché, così istituzionalizzata la dipendenza del Parlamento nei confronti del Governo, il sistema politico viene ad essere privato del suo fondamentale elemento di garanzia di democraticità che è rappresentato dalla separazione dei poteri. In questa concezione del sistema politico i cittadini sono semplicemente chiamati ogni cinque anni a dare fiducia ad un capo che poi deciderà a sua discrezione per il bene del paese.
Lo Stato italiano si è costituito alla nascita in forma di democrazia parlamentare e in questa forma si è mantenuto fino ad oggi, tolta la disastrosa parentesi del ventennio fascista. Dato costitutivo e identificante della democrazia parlamentare è la centralità del Parlamento eletto dai cittadini e rappresentativo della sovranità popolare, che oltre alla sua specifica funzione legislativa, esprime il governo a cui conferisce o nega la fiducia, di cui ispira l’azione politica e controlla politicamente l’operato.
La democrazia presidenziale si differenzia per la posizione del capo del Governo che, eletto direttamente dal popolo, dispone di poteri propri e può prendere decisioni in autonomia dal Parlamento. Ma questo ruolo preminente del capo del Governo pone l’esigenza di un articolato quadro istituzionale atto a garantire la democraticità del sistema politico contro possibili derive verso forme di autoritarismo con più o meno velati sbocchi dittatoriali. Negli Stati Uniti, modello di democrazia presidenziale, le garanzie contro gli inconvenienti e i rischi riferibili all’”uomo solo al comando” sono essenziali e connaturate allo stesso sistema politico, integrandosi in quell’equilibrato dispositivo di limitazioni dei ruoli e di distribuzione e di controlli del potere che si definisce di “checks and balances”. Situazione opposta quindi a quella che si sta per realizzare da noi attraverso una riforma incoerente e irresponsabile che, se e quando sarà attuata, farà pagare un prezzo molto alto all’Italia e agli italiani.
Come spiegarsi questa riforma se non con il preciso intento di ridimensionare, attraverso la “deminutio” del Senato, il ruolo stesso del Parlamento?  D’accordo, non si tratta ancora di un completo stravolgimento del nostro sistema costituzionale, per cui non avrebbe senso parlare oggi di regime autoritario alle porte, ma certamente la riforma in atto si qualifica come un “primo passo” nella direzione sbagliata, l’inizio di un possibile pericoloso scivolamento in uscita dalla democrazia. E un paese della storia, della cultura e delle responsabilità politiche dell’Italia non può assolutamente permettersi rischi di tal genere né ridursi, in questa materia, a campo di esercitazioni di dilettanti allo sbaraglio.
Una Costituzione è di tutti, unisce o non è
La Costituzione italiana del 1948 fu il risultato di diciotto mesi di lavoro intenso e appassionato di un’assemblea di cui facevano parte i più qualificati esponenti della nostre cultura, della politica antifascista e delle forze della Resistenza, molti dei quali avevano conosciuto i processi politici, il carcere, in qualche caso anche la tortura, e poi il confino, l’esilio, la discriminazione razziale. Alla sua elaborazione concorsero tutte le forze democratiche del Paese apportandovi ciascuna il contributo delle sue motivazioni ideali. La Costituzione fu approvata a larghissima maggioranza, 458 voti contro 62: perciò essa va riguardata come un dato identitario della nostra democrazia, basata su valori condivisi che uniscono tutti gli italiani senza distinzioni di partito o di ideologia politica.
La Costituzione, ben più che una legge sovraordinata alle leggi ordinarie, è la carta fondante della nazione e della struttura istituzionale con cui la nazione si organizza e autoregola: il dato identificativo, il DNA, di una specifica realtà politica sociologica e culturale, punto di convergenza e di raccolta dei valori e dei principi distintivi del popolo di cui essa è espressione e di cui incorpora lo spirito, come parte integrante e componente essenziale del suo patrimonio ideale e della sua cultura. E’  la legge che ogni cittadino fa propria e in cui tutti i cittadini si riconoscono membri di un’unica comunità nazionale. Ben si comprende quel sentimento collettivo che il filosofo tedesco Jurgen Habermas definisce “patriottismo costituzionale”, per cui ogni popolo  mena vanto della propria Costituzione. Ma una Costituzione che divide come quella profondamente innovata che oggi si sta per imporre in Italia, varata da alcuni contro altri in forza di una temporanea maggioranza per cui quelli che oggi sono minoranza si sentiranno in diritto di cambiarla a loro volta quando diventeranno maggioranza, non può non avere un effetto devastante sul sentimento di unità nazionale: essa è per ciò stesso un nonsenso e, indipendentemente dal suo contenuto effettivo e dall’esito dell’eventuale referendum, si qualifica come una riforma pessima. Una Costituzione “riformata” con queste modalità non è più la legge unificante di un popolo ma diventa il precario strumento di potere del governo in carica, ed è così che un paese cessa in realtà di avere una Costituzione.
Ma da questa penosa esperienza dobbiamo trarre almeno un’importante indicazione per una più che opportuna modifica del vigente articolo 138, tale per cui non basti una semplice maggioranza per l’approvazione delle leggi di revisione costituzionale, ma si esiga il voto di almeno due terzi dei membri del Parlamento, come in altri paesi (negli USA gli emendamenti votati a maggioranza di due terzi da ciascun ramo del Congresso devono poi essere ratificati  dai tre quarti degli Stati), sì da assicurare alle modifiche un ampio consenso delle forze politiche rappresentanti le diverse posizioni e istanze dei cittadini. Il referendum dovrebbe poi seguire in ogni caso come formale imprescindibile sigillo della conforme volontà popolare.
L’Italia potrà risollevarsi e ripartire se gli italiani saranno uniti. Un’Italia che si divide già sulla sua Costituzione non ha futuro. Non fosse che per quest’ultima preminente ragione, un elementare dovere civico impone a chi ancora crede nell’Italia di opporsi con ogni forza a una riforma tanto spocchiosa quanto sconsiderata, frutto ad un tempo di improvvisazione, disinformazione e malafede.

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A gamba tesa

(Non voglio offendere la sensibilità di nessuno ma devo parlare molto francamente sentendo in gioco il destino dell’Italia)
Un lontano ma non irrilevante riferimento storico. La Costituzione Americana del 1787 stabiliva (Art.1, Sez.3) che il Senato Usa fosse composto di due senatori per ogni Stato scelti dal parlamento locale (“chosen by the Legislature thereof”). Ne risultò un tale scandaloso e così diffuso sistema di “legislative corruption” con un così indecente mercato di accordi sottobanco, scambi illeciti e irriferibili favori privati (“senatorial elections ‘bought and sold’, changing hands for favors and sums of money rather than because of the competence of the candidate”) per cui nel 1913 si dovette approvare una modifica costituzionale concretatasi nel 17° emendamento, in virtù del quale oggi il Senato Usa è composto di due senatori per ogni Stato eletti dalla popolazione dello Stato (“elected by the people thereof”). Giusto il contrario di quanto sta avvenendo da noi.
Le meno estemporanee osservazioni che seguono non sono contro o a favore di Renzi così come non sarebbero state a favore o contro Berlusconi: riguardano invece specificamente le regole della nostra Costituzione che è la base stessa delle forme della politica. Sbaglia Renzi, a mio giudizio, ponendosi fuori del corretto sentiero della democrazia, quando pretende di leggere anticipatamente come consenso o rifiuto della sua persona e del suo governo l’esito del futuro referendum costituzionale.
A quanti credono di poter comodamente risolvere i drammatici problemi istituzionali del  Paese adagiandosi sulle quattro frasi di Sergio Romano in risposta alle “Lettere al Corriere”  di qualche settimana fa vorrei invece dedicare una riflessione più specifica.
Ho il piacere e l’onore di conoscere Romano da circa trent’anni avendolo incontrato due o tre volte di persona (mi invitò a colazione quand’era ambasciatore a Mosca nel 1987) e avendo poi seguito le sue principali pubblicazioni. La grande esperienza in diplomazia unita a una grande acutezza di giudizio gli offre una rara capacità di penetrazione degli eventi della realtà attuale anche al difuori dell’ambito dei suoi maggiori interessi (storia e politica internazionale): non mi risulta comunque, almeno negli ultimi decenni, una sua qualche particolare attenzione alla materia costituzionale. Gli scrissi due settimane fa per denunciare lo scandalo di una riforma approvata con i voti determinanti di 150 deputati che, dichiarato incostituzionale il premio di maggioranza in forza di cui erano stato eletti, non avevano più titolo per occupare quei seggi. Rispose: “Comprendo le sue osservazioni. Ma esiste pur sempre un referendum confermativo che lascia agli elettori, in ultima analisi, il diritto di decidere sulla sorte della riforma costituzionale.” Non ha risposto al mio ulteriore fastidioso commento che se la Costituzione esige per la modifica delle norme due distinti elementi, anzitutto la (doppia) delibera parlamentare e solo dopo l'(eventuale) referendum, entrambi gli elementi sono necessari per la validità del procedimento, non potendo bastare il secondo a sanare il vizio (o perché no, l’assenza) del primo: se no, tanto varrebbe saltare un ipocrita passaggio parlamentare portando il testo riformato direttamente alla verifica referendaria (meglio, plebiscitaria). Ma Romano non è tipo da lasciarsi coinvolgere in simili disquisizioni specialistiche di natura tecnico-giuridica.
Da abile diplomatico egli si sforza di eludere le questioni soffermandosi su aspetti marginali ed evitando accuratamente di affrontarne i punti decisivi.
Esemplare la sua risposta al lettore del Corriere, da rileggere. Preso atto che i giuristi critici non si dichiarano pregiudizialmente contrari a una modifica della Costituzione (e chi lo sarebbe?), individua così i quattro punti cui si indirizzerebbero i maggiori rilievi e cioè: 1. il voto ottenuto con maggioranze ondeggianti e non come frutto di consenso maturato fra le forze politiche; 2. la scarsa autorevolezza di un Senato privo delle competenze occorrenti per costituire un valido strumento di concertazione fra Stato e Regioni; 3. il referendum su un unico testo e non per parti separate; 4. la personalizzazione della questione della riforma ad opera del capo del governo (“o così o vado via”).
Come risponde Sergio Romano? 1. Certo, sarebbe stato meglio avere una nuova assemblea costituente, ma le forze politiche sarebbero state contrarie; 2. all’inadeguatezza del nuovo Senato si potrà fare fronte in futuro con ulteriori modifiche sulla base delle prime concrete esperienze; 3. il risultato di vari referendum su materie diverse potrebbe essere ancora più incoerente ed eterogeneo di quello sull’unico testo attuale; 4. è un dato di fatto sin dal primo governo Berlusconi che ormai in Italia non si vota sui meriti di una legge ma sulla persona o il partito che ne è il promotore: e allora?
A chi basta così poco…
Ma a chiunque si sia dato la pena di leggere senza pregiudizi il documento elaborato con moderazione forse anche eccessiva nei toni da un consesso di 56 esperti riconosciuti tra i massimi giuristi italiani, molti dei quali già titolari delle più elevate funzioni di controllo costituzionale, e non si sia limitato a farsene un’idea approssimativa dalla penosa sintesi apparsa su La Repubblica del 24 aprile, appare evidente come nessuno dei punti salienti e decisivi delle argomentate critiche dei giuristi sia stato in qualsiasi modo accennato e tanto meno discusso da Romano nella sua risposta. Non il modo incoerente e sbagliato in cui risulta perseguito il giusto obiettivo del superamento del bicameralismo paritario. Non la configurazione del nuovo Senato come espressione di rappresentanze locali articolate inevitabilmente  in base ad appartenenze politico-partitiche. Non la sconcertante pluralità dei procedimenti legislativi differenziati a seconda delle diverse modalità di intervento del nuovo Senato, fonte sicura di future incertezze e di conflitti. Non il grave squilibrio numerico delle componenti del Parlamento  chiamato ad eleggere in seduta comune gli organi di garanzia, anzitutto il Presidente della Repubblica, così che anche queste delicate scelte rischiano di ricadere nella sfera di influenza dominante del Governo attraverso il controllo della sua maggioranza. Non l’esigenza, infine, di assicurare il corretto funzionamento delle istituzioni attraverso l’equilibrio di organi diversi e il potenziamento, non  l’indebolimento, delle rappresentanze elettive.
Della sostanza e della gravità di tutti questi aspetti della riforma sembra si ritenga opportuno che la gente sia tenuta completamente all’oscuro. Almeno non ne vedo traccia nella grande stampa di informazione e nemmeno, se non marginalmente, nei dibattiti televisivi: ma chi è veramente interessato, al di fuori del comune cittadino? Certamente non mi pare che lo sia Sergio Romano: e per questo, con tutta la simpatia e il rispetto, sarebbe lui l’ultima persona alla cui opinione mi affiderei per la mia scelta nel futuro referendum.

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La Costituzione dell’Italia Libera

XXV Aprile 2016 a Taggia (stralcio)

La Resistenza fu una sollevazione popolare, una reazione di massa quando le sofferenze della guerra, i gravissimi disagi per la popolazione, le distruzioni delle città e le perdite di vite umane diedero agli italiani la tragica misura della brutale follia del fascismo e della profondità del baratro in cui esso aveva precipitato il Paese. Da quella ormai chiara percezione dell’immane catastrofe nacque la Resistenza con il rinnovato bisogno di libertà, il ritorno appassionato ai valori della democrazia, il recupero di una dignità nazionale che sarà poi il motore della ricostruzione.
Si realizzò allora un profondo cambiamento dell’anima del popolo italiano, per più di venti anni smarritosi in larga maggioranza nell’adesione acritica a una nefasta ideologia nazionalistica che lo ha aveva privato della libertà e dei diritti fondamentali di cittadinanza riconosciuti in tutti i paesi civili.
Ma venendo all’oggi, cosa rimane oggi della Resistenza, cosa ci ha lasciato la Resistenza? Scontata mi sembra l’affermazione che la nostra Repubblica ha le sue radici, la sua ispirazione e il suo fondamento ideale nella Resistenza, nella guerra di popolo contro il fascismo alleato al nazismo tedesco che ha segnato la rinascita della democrazia e la restaurazione dei suoi valori nel nostro Paese. E’ in quel momento che è nata in Italia una democrazia nettamente caratterizzata su dati fondamentali diversi rispetto al passato prefascista quali la forma repubblicana, il voto alle donne, la partecipazione dei cittadini al processo legislativo con l’iniziativa popolare e il referendum, l’indipendenza della magistratura, la verifica di legittimità costituzionale delle leggi, l’ordinamento regionale come modello di governo diffuso sul territorio. Una democrazia i cui valori fondanti si individuano nella libertà, nella certezza dei diritti e dei corrispettivi doveri, nella cittadinanza solidale, nella partecipazione in condizioni di uguaglianza, nella funzione sociale della proprietà e dell’impresa, nella separazione dei poteri e nel controllo istituzionale. Questi valori trovano piena attuazione nei principi base della nostra Costituzione, che fino ad oggi hanno garantito, anche in condizioni difficili, la convivenza democratica nel nostro Paese.
La Costituzione italiana fu il risultato di diciotto mesi di lavoro intenso e appassionato di un’assemblea di cui facevano parte i più qualificati esponenti della nostre cultura, della politica antifascista e delle forze della Resistenza, molti dei quali avevano conosciuto i processi politici, il carcere, in qualche caso anche la tortura, e poi il confino, l’esilio, la discriminazione razziale. Alla sua elaborazione concorsero tutte le forze democratiche del Paese apportandovi ciascuna il contributo delle sue motivazioni ideali. La Costituzione fu approvata a larghissima maggioranza: 458 voti contro 62: perciò essa va riguardata come un dato identitario della nostra democrazia, basata su valori condivisi che uniscono tutti gli italiani senza distinzioni di partito o di ideologia politica.
Di questo occorre tener conto quanto si parla di modifiche della Costituzione. Certo la Costituzione non è intoccabile. Può comprendersi che la legge fondamentale dell’Italia risorta dalle ceneri del fascismo e dalle distruzioni della guerra necessiti oggi di talune modifiche e adattamenti alle mutate condizioni, esigenze e prospettive del Paese, anche in riferimento all’evoluzione dei rapporti internazionali. Del resto la possibilità di modifica è prevista dallo stesso testo costituzionale all’articolo 138 che regola il procedimento di revisione. Deve però trattarsi, a meno di uscire dalla legalità costituzionale attraverso la rottura del sistema, di revisione e non di riforma. Rivedere vuol dire correggere, emendare. Riformare vuol dire formare di nuovo, rifare. Questa netta distinzione deve essere ben chiara nel momento in cui si attuano modifiche costituzionali. E le modifiche devono comunque essere orientate al fine precipuo di preservare e rafforzare l’effettivo significato e lo spirito della Costituzione, non certo invece ad intaccarne le fondamenta e a sconvolgerne i delicati equilibri.
Dal 1948 ad oggi si sono avute ben quindici modifiche della Costituzione e di queste la maggior parte non hanno dato buona prova, a cominciare dalla riforma delle autonomie frettolosamente varata nel 2001. Proprio questa negativa esperienza avrebbe dovuto suggerire la cautela massima e raccomandare la più prudente e ponderata riflessione nel procedere a modifiche che sono volte ad incidere non già su aspetti particolari e opportunamente rivedibili, ma su punti cardine del nostro sistema politico, quali la composizione e il ruolo rispettivo delle due Camere.
La Costituzione è la regola fondante dello Stato che esprime valori e principi condivisi dalla generalità dei cittadini: è la legge che tutti i cittadini riconoscono e fanno propria. Ben si comprende quel sentimento collettivo che il filosofo tedesco Jurgen Habermas definisce “patriottismo costituzionale”, per cui in ogni paese i cittadini sono orgogliosi della loro Costituzione. Ma una Costituzione che divide, imposta da alcuni ad altri in forza di una temporanea maggioranza, che priva i cittadini del senso dell’unità nazionale, che quelli che oggi sono in minoranza si sentiranno in diritto di cambiare a loro volta quando saranno in maggioranza, è un nonsenso e, indipendentemente dal suo contenuto effettivo e dall’esito dell’eventuale referendum, si qualifica subito come una riforma pessima. Una Costituzione cambiata con queste modalità non è più la legge unificante di un popolo ma diventa il precario strumento di potere del governo in carica: è così che un paese cessa di avere una Costituzione.
Attraverso lo svuotamento pratico del Senato come seconda camera legislativa la riforma in atto porta una grave ferita al nostro sistema politico che viene con ciò a registrare un brusco passaggio da un bicameralismo pur ragionevolmente emendabile per taluni aspetti a un sostanziale monocameralismo. Ma il sistema bicamerale con la partecipazione delle due camere alla funzione legislativa non è un dato casuale e non configura affatto una duplicazione inutile ma invece risponde alla precisa esigenza di una affidabile qualità delle leggi. E’ un dato di fatto che quasi tutte le leggi di una certa importanza vengono modificate e perciò  migliorate nel passaggio da una camera all’altra. Vi sono esempi clamorosi anche recenti di leggi assurde approvate da una camera e poi corrette dall’altra. L’intento specifico del bicameralismo è di dare al cittadino delle buone leggi: una legge fatta male produce danni e deve essere rifatta con spreco di tempo e di risorse, come una casa mal costruita. Rimettere a una sola camera l’approvazione delle leggi è come, mi si perdoni il paragone banale ma espressivo, privarsi di uno dei due occhi perché uno solo basta per vedere. Non per nulla il sistema bicamerale in riferimento alla funzione legislativa è applicato con specifiche varianti in tutte le moderne democrazie, in cui esiste un Senato, pur diversamente composto, ma reso partecipe in modo più o meno rilevante della funzione legislativa. L’obiettivo di velocizzare l’approvazione delle leggi ben potrebbe ottenersi con semplici ed efficaci interventi sui regolamenti parlamentari, evitando di ricorrere a modifiche sconvolgenti degli attuali equilibri istituzionali.
La realtà è che con la riforma costituzionale in corso si tende ad introdurre per via surrettizia quel presidenzialismo che è obiettivo primario di alcune forze politiche e che sarebbe esiziale per la nostra democrazia, in assenza dei necessari anticorpi nella nostra società e di idonei freni e contrappesi nel contesto politico del nostro paese: una specie di presidenzialismo spurio, con un sistema elettorale incentrato sulla figura del candidato premier che assume dopo le elezioni la totalità dei poteri di governo a fronte di un parlamento depotenziato, ridotto di fatto a una sola camera legislativa come mero strumento di ratifica dei provvedimenti decisi dal governo, più esattamente dal premier, e resi incontestabili e immodificabili attraverso il ricorso sistematico al voto di fiducia. In questo quadro il Parlamento viene ad assumere un ruolo subordinato “di servizio”, non dissimile da quello oggi ben esemplificato dalla “Duma” russa. Coerente con questo ruolo minimale risulta altresì l’attribuzione di uno schiacciante premio di maggioranza al partito del premier per effetto di un meccanismo elettorale (c.d.”italicum”) che distorce il basilare principio democratico di rappresentanza, e nella stessa linea si assicura la prevalenza di membri “nominati” nel residuo ramo del Parlamento, poiché anche per quel che resta del Senato si sottrae ai cittadini il potere di scelta, con senatori che tornano ad essere nominati come ai tempi della monarchia, ma ora in virtù di un meccanismo di “autonomina” nell’ambito dei consigli regionali. Ma così istituzionalizzata la dipendenza del Parlamento nei confronti del Governo, il sistema politico viene ad essere privato del Suo fondamentale elemento di garanzia di democraticità che è rappresentato dalla separazione dei poteri. In questa concezione del potere di governo i cittadini sono semplicemente chiamati ogni cinque anni a dare fiducia ad un capo che poi deciderà a sua discrezione per il bene del paese.
Lo Stato italiano si è costituito alla nascita in forma di democrazia parlamentare e in questa forma si è mantenuto fino ad oggi, tolta la disastrosa parentesi del ventennio fascista. Elemento costitutivo e identificante della democrazia parlamentare è la centralità del Parlamento eletto dai cittadini e rappresentativo della sovranità popolare: in questo sistema il Parlamento, oltre alla sua specifica funzione legislativa, esprime il governo a cui conferisce o nega la fiducia, ne ispira l’azione politica e ne controlla politicamente l’operato.
La democrazia presidenziale si differenzia per la posizione del capo del Governo che, venendo eletto direttamente dal popolo, dispone di poteri propri e può prendere decisioni in autonomia dal Parlamento. Ma questo ruolo predominante del capo del Governo pone l’esigenza di un articolato quadro istituzionale volto ad assicurare la effettiva democraticità del sistema politico contro possibili derive verso forme di autoritarismo o più o meno velati sbocchi dittatoriali. Negli Stati Uniti, indicati come modello di democrazia presidenziale, le garanzie contro gli inconvenienti e i rischi riferibili all’”uomo solo al comando” sono essenziali e connaturate alla struttura del sistema politico, integrandosi in quell’equilibrato dispositivo di limitazioni dei ruoli e di distribuzione e di controlli del potere pubblico che viene definito di “checks and balances”.  Situazione opposta quindi a quella che si sta per realizzare da noi attraverso una riforma irragionevole che, se e quando sarà attuata, farà pagare un prezzo molto alto all’Italia e agli italiani.
Eppure questo stravolgimento dell’ordine costituzionale e del sistema politico è stato portato a termine nel nostro Parlamento tra forzature dei regolamenti, tempi strettissimi rigidamente contingentati, maggioranze occasionali e gravi spaccature tra le forze politiche. Ed è inquietante che tutto ciò sia avvenuto in un contesto di distratta indifferenza se non di benevolo consenso degli ambienti culturali, dei “mass media” e dell’opinione pubblica in generale.
Stiamo vivendo un momento molto difficile per il nostro Paese. Lo supereremo con un forte impegno comune nello spirito della Resistenza, nell’attaccamento alla Costituzione, nell’amore per l’Italia.
Viva l’Italia libera !   Viva la Resistenza!    Viva la Costituzione!
Ugo Genesio

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Anomalie di una riforma

Con la sentenza n.1 del 2014 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima la legge elettorale Calderoli che prevedeva il cosiddetto premio di maggioranza annullando la norma in forza della quale oggi 150 deputati siedono alla Camera senza averne titolo. Tale decisione, ha precisato la Corte, non incide sull’esito delle passate elezioni da considerarsi come fatto concluso, e non ha effetto retroattivo sugli atti adottati dal Parlamento che ne è risultato eletto: il quale, per il principio di necessaria continuità e indefettibilità degli organi costituzionali, continua ad esistere e a funzionare in regime di ‘prorogatio’ fino all’elezione delle nuove Camere. Per definire in concreto i termini dello situazione di ‘prorogatio’ la sentenza si rifà al disposto dell’articolo 61 della Costituzione per cui in coincidenza con le elezioni, “finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti”, richiamando in via esemplificativa la previsione dell’articolo 77 per cui le Camere, “anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni” per la conversione di decreti-legge in scadenza.
La sentenza in questione è diventata esecutiva il 16 gennaio 2014, giorno successivo alla sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, e quindi da tale data, cioè da due anni e tre mesi, il Parlamento italiano si trova ad operare in regime di ‘prorogatio’. Sembra legittimo a questo punto chiedersi per quanto tempo può protrarsi ragionevolmente il periodo di ‘prorogatio’. E’ del tutto evidente, secondo il significato proprio della parola che sta ad indicare la dilazione straordinaria di un termine scaduto o in scadenza, che debba trattarsi di una situazione transitoria e comunque limitata nel tempo. Ma se tale è il concetto, non si comprende come l’operatività dell’attuale Parlamento in proroga possa essere estesa temporalmente fino a quello che avrebbe dovuto essere il termine naturale del mandato, esattamente come se la pronuncia della Corte costituzionale che ne ha dichiarato l’illegittima composizione per effetto dell’illegittimo premio di maggioranza non ci fosse mai stata. Eppure è proprio questo che si sta realizzando nell’acquiescenza tacita delle varie forze politiche e di tutti i gruppi parlamentari comprensibilmente interessati al mantenimento dei posti, ma altresì nella preoccupante indifferenza di un’opinione pubblica distratta.
Vi è un secondo aspetto meritevole di attenzione, ed è quello riguardante l’ambito dei poteri spettanti a un organo operante in regime di ‘prorogatio’. Pare assai discutibile la tesi, fatta propria da questo Parlamento, che esso continui a disporre della pienezza dei suoi poteri. Ben più convincente per ragioni logiche e giuridiche è l’opposta posizione, secondo cui l’organo in ‘prorogatio’ deve limitarsi al compimento degli atti necessari e indifferibili, e questa indicazione emerge dalla decisione della Corte là dove, come si è visto, la situazione in oggetto viene assimilata a quella delle Camere che, pur disciolte, nella fase pre-elettorale sono abilitate tuttavia a provvedere sui decreti-legge in scadenza.
In tale quadro può riconoscersi a questo Parlamento il compito, si direbbe il potere-dovere, di elaborare una nuova legge elettorale per la Camera dei deputati, necessaria a colmare il vuoto normativo determinatosi a seguito dell’annullamento del cosiddetto “porcellum”, attenendosi alla linea interpretativa prospettata dalla Corte: ma certo non il potere di procedere a una riforma radicale della Costituzione, tale da incidere su punti cardine del nostro sistema politico quali la composizione e il ruolo rispettivo delle due Camere, e da intaccarne i delicati equilibri. E davvero sorprende e inquieta che una deriva così pericolosa e gravida già nell’immediato di rilevanti conseguenze negative non sia stata bloccata dal capo dello Stato, custode e garante della Costituzione, avvalendosi del suo potere di scioglimento delle Camere, e sia stata anzi promossa e addirittura sostenuta ad oltranza dal suo predecessore.

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La Costituzione riformata dal Parlamento in “prorogatio”

Lettera al Corriere della Sera – 13.4.2016
La Corte costituzionale, dichiarando con la sentenza del dicembre 2013 l’incostituzionalità della legge elettorale Calderoli per l’abnorme previsione del premio di maggioranza da cui discende l’illegittima composizione dell’attuale parlamento, che comunque resta in vita per il principio di continuità degli organi costituzionali (che essendo “necessari e indefettibili non possono in alcun modo cessare di esistere”), ha tuttavia precisato l’ambito e i limiti entro cui questo principio va ragionevolmente inteso motivando che “è la stessa Costituzione a prevedere … la ‘prorogatio’ dei poteri delle Camere precedenti «finché non siano riunite le nuove Camere» (art. 61 Cost.).” Nella giornata di ieri quindi l’Italia ha conosciuto una realtà inconcepibile in un qualsiasi sistema democratico: quella di un parlamento che, operando in regime di ‘prorogatio’ a seguito della dichiarata incostituzionalità della sua composizione, per cui in esso siedono 150 deputati senza avervi titolo, cambia la Costituzione del paese avvalendosi della speciale maggioranza determinata dalla sua illegittima composizione.
Ugo Genesio
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Commento di Sergio Romano – Corriere della Sera, 15.4.2016
Comprendo le sue osservazioni. Ma esiste pur sempre un referendum confermativo che lascia agli elettori, in ultima analisi, il diritto di decidere sulla sorte della riforma costituzionale.
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Replica a Sergio Romano – 15.4.2016 (personale)
Egregio Ambasciatore,
Le sono grato di aver dato spazio sul Corriere alla mia denunzia circa le modalità sostanzialmente antidemocratiche e lesive della legalità costituzionale con cui un parlamento delegittimato dalla sentenza della Consulta che ne ha dichiarato illegale la composizione determinata dal premio di maggioranza e perciò operante in regime di ‘prorogatio’, si è arrogato il potere nientemeno che di cambiare la Costituzione. Vorrei soltanto osservare che se la Costituzione esige per la revisione delle norme costituzionali due distinti elementi, cioè anzitutto la (doppia) delibera parlamentare e in una fase successiva (e solo eventuale) il referendum, tutti e due gli elementi devono concorrere per la validità del procedimento di revisione e non può bastare il secondo a sanare il vizio del primo: altrimenti, se bastasse l’esito del referendum, tanto varrebbe aver saltato l’ipocrita passaggio parlamentare portando il nuovo testo direttamente alla verifica referendaria (o plebiscitaria).
S’impongono comunque tristi considerazioni sullo scadimento del nostro sistema politico e sul degrado delle istituzioni nella quasi completa indifferenza dell’opinione pubblica.
Cordialmente Suo,
Ugo Genesio.

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